Drónaeftirlit fiskistofu
Heimild Fiskistofu til drónaeftirlits og framkvæmd
Fiskistofa hefur undanfarin misseri stundað eftirlit með sjómönnum með drónum. Mörgum sjómönnum hefur fundist þetta óþægilegt og talið vegið að friðhelgi sinni með eftirlitinu. Nú hefur drónaeftirlit Fiskistofu fengið lagastoð með nýlega samþykktum lögum Alþingis nr. 85/2022 þar sem felld var inn í 2. gr. laga nr. 36/1992 um Fiskistofu heimild fyrir eftirlitsmenn Fiskistofu til að nota fjarstýrð loftför í störfum sínum. Á lokametrunum var smeygt inn í frumvarpið þeirri kvöð að tilkynna þyrfti eftirlitið áður en það færi fram. Engin krafa var gerð um að í tilkynningu þyrfti að tilgreina það svæði sem eftirlit skyldi fara fram á.
Fiskistofa hefur í sumar stundað eftirlit á grundvelli þessarar heimildar. Á heimasíðu Fiskistofu hafa verið birtar eftirfarandi tilkynningar: 1) Eftirlitsmenn Fiskistofu munu fljúga drónum til eftirlits í viku 25 og 26 (dags. 21. júní 2022), 2) Eftirlitsmenn Fiskistofu munu fljúga drónum til eftirlits í viku 27 og 28 (dags. 4. júlí 2022), 3) Eftirlitsmenn Fiskistofu munu fljúga drónum til eftirlits í viku 29 og 30 (dags. 18. júlí 2022) og 4) Eftirlitsmenn Fiskistofu munu fljúga drónum til eftirlits í viku 31 og 32 (dags. 3. ágúst 2022).
Engin hlutlæg skilyrði voru sett fyrir leynilegu eftirliti Fiskistofu með drónum heldur voru eftirfarandi huglæg skilyrði látin duga: „Skal gæta þess að einungis sé rafræn vöktun á þeim stöðum sem nauðsynlegt er talið vegna almannahagsmuna og til þess að eftirlitsmenn Fiskistofu geti uppfyllt eftirlitsskyldu sína“. Þetta eru mjög matskennd skilyrði og væri áhugavert að vita hvort ítarlegt mat fer fram fyrir hvert eftirlitsflug á nauðsyn vegna almannahagsmuna og eftirlitsskyldu.
Helstu álitaefni sem þessi lög og framkvæmd Fiskistofu vekja eru hvort 1) tilkynningar Fiskistofu séu fullnægjandi og 2) hvort lögin brjóti gegn 71. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir um friðhelgi einkalífs.
Tilkynningar Fiskistofu um drónaeftirlit
Í tilkynningum Fiskistofu um fyrirhugað drónaeftirlit hefur ekki verið nein svæðisbundin afmörkun heldur látið við það sitja að tilkynna á hvaða tíma eftirlit muni fara fram.
Sambærilegt myndavélaeftirlit og Fiskistofa framkvæmir nú, í því samhengi sem skiptir máli, er eftirlit með hraðamyndavélum á þjóðvegum. Þessar myndavélar eru vegna krafna persónuverndarlaga ávallt kynntar með aðvörun nærri myndavélunum sem ætlað er að tryggja að einstaklingar séu meðvitaðir um vöktunina. Til að tilkynning af þessu tagi nái markmiði sínu þarf hún að afmarka hið vaktaða svæði nokkuð þröngt. Ef svæðisbundin afmörkun er of víðtæk hefur borgarinn enga hugmynd um hvort verið er að fylgjast með honum eða ekki. Ein tilkynning á opinberri vefsíðu þess efnis að nú væru virkar hraðamyndavélar einhversstaðar á þjóðvegum landsins myndi ekki uppfylla þennan áskilnað persónuverndarlaga þar sem einstaklingar hefðu þá enga hugmynd um hvort þeir væru á vöktuðu svæði eða ekki.
Með sama hætti er áskilnaði persónuverndarlaga um tilkynningar engan vegin mætt með einni tilkynningu á heimasíðu Fiskistofu þess efnis að drónaeftirlits megi vænta einhvers staðar á íslandsmiðum í vikum 25 og 26. Slík tilkynning gerir sjómönnum ekki ljósara hvort verið er að fylgjast með þeim heldur en væri ef engin tilkynning hefði verið sett fram. Tilkynningin nær ekki markmiði sínu og er því ófullnægjandi. Margt bendir því til að tilkynningar Fiskistofu um drónaeftirlit uppfylli ekki upplýsingaskyldu persónuverndarlaga.
Drónaeftirlit Fiskistofu og 71. gr. stjórnarskrárinnar
Í íslenskum rétti er stjórnarskráin rétthæst réttarheimilda. Sett lög Alþingis sem ganga lengra í skerðingu mannréttinda en stjórnarskráin heimilar teljast því ógild að því marki sem gengið er of langt. Í slíkum tilvikum ber dómstólum að beita ekki hinum ósamrýmanlegu lögum.
Með lögum nr. 85/2022 voru Fiskistofu veittar ríkar heimildir til eftirlits með sjómönnum með leynd. Það stjórnarskrárákvæði sem einkum reynir á hér er því 71. gr. sem mælir fyrir um rétt manna til að njóta friðhelgi um lífshætti sína, persónu og rétt til mannhelgi.
Hér þarf svo að hafa í huga að Fiskistofa er ekki handhafi lögregluvalds, sbr. 9. gr. lögreglulaga. Það hefur því þýðingu að skoða hvaða skorður áskilnaður stjórnarskrár um friðhelgi einkalífs hefur sett handhöfum lögregluvalds sem búa við ríkar valdheimildir við störf sín og bera saman við þær heimildir sem Fiskistofu hafa nú verið fengnar.
Samanburður á eftirlitsheimildum Lögreglu og Fiskistofu
Heimildir Fiskistofu til leynilegs drónaeftirlits með sjómönnum eru nú eingöngu takmarkaðar af þeim matskenndu huglægu skilyrðum að slíkt eftirlit sé nauðsynlegt vegna almannahagsmuna og til þess að eftirlitsmenn geti uppfyllt eftirlitsskyldu sína. Starfsmönnum Fiskistofu er því veitt gríðarlegt vald til að fylgjast með sjómönnum með leynd með vísan eingöngu til huglægs mats.
Lögregla hefur samkvæmt íslenskum lögum rúmar heimildir til eftirlits með borgurum og rannsóknar. Þessum heimildum eru þó settar skorður með tilliti til friðhelgi borgaranna. Þeir almannahagsmunir sem liggja að baki rannsóknarheimildum lögreglu og einkahagsmunir sem liggja að baki friðhelgi borgarans eru því í ákveðnu jafnvægi.
Lögreglu er af þessum ástæðum ekki heimilt með leynd að fylgjast með borgurum á almannafæri nema um sé að ræða rannsókn máls vegna kæru, vitneskju eða gruns um að refsivert brot hafi verið framið. Fiskistofa getur nú stundað slíkt eftirlit án nokkurs hlutlægs tilefnis.
Ætli lögregla að fylgjast með borgurum með leynd utan almannafæris þarf að auki að vera ástæða til að ætla að upplýsingar sem skipti máli fyrir rannsókn máls fáist með þeim hætti og fyrir liggi úrskurður dómara sem heimildar eftirlitið.
Það má velta því upp hvort sjómaður sem staddur er um borð í skipi sínu einn, við annan mann eða fleiri, sé staddur á almannafæri eða ekki. Almannafæri hefur verið skilgreint sem staður fyrir allra augum. Gangandi vegfarandi á för um Laugaveginn má eðli málsins samkvæmt gera ráð fyrir að fjöldi manns kunni að veita honum athygli. Hann er því fyrir allra augum og á almannafæri. Skipverjar sem staddir eru einir eða við annan mann eða fleiri um borði í skipi hafa ekki ástæðu til að ætla að þeir verði fyrir augum annarra en skipsfélaga sinna ef einhverjir eru. Þessi munur á aðstæðum birtist t. d. í því að skipverjar á litlum bátum sem hafa enga salernisaðstöðu þurfa að hægja sér undir berum himni en göngumaður á Laugavegi mundi eðli málsins samkvæmt ekki hegða sér með sama hætti.
Það má því ætla að skipverji sem hefur ríka ástæðu til að telja sig einan eða eingöngu fyrir augum þröngs hóps skipsfélaga sinna teljist ekki í lagalegum skilningi vera á almannafæri. Lögregla sem hyggur á leynilegt eftirlit með manni við þær aðstæður þyrfti því líklega að uppfylla þau viðbótar skilyrði sem lög um meðferð sakamála krefjast við þær aðstæður. Fiskistofu er nú hins vegar heimilt slíkt leynilegt eftirlit án sambærilegra skilyrða.
Ætli lögregla með leynd að taka myndir, kvikmyndir eða hljóðupptökur bætist við þau skilyrði sem þegar hafa verið talin upp að rannsókn þarf að beinast að broti sem varðað getur að lögum sex ára fangelsi og ríkir almanna- eða einkahagsmunir þurfa að krefjast slíkra aðgerða. Fiskistofa þar ekki að uppfylla sambærileg skilyrði.
Niðurlag
Í umsögn Persónuverndar um heimild Fiskistofu til drónaeftirlits kom fram að ekki væri æskilegt að stofnun sem fer ekki með lögregluvald, sbr. 9. gr. lögreglulaga, væri veitt heimild til vöktunar með leynd sambærilegri þeirri sem lögregla fer með við rannsókn sakamála. Nauðsynlegt væri að framkvæmt yrði mat á nauðsyn vöktunarinnar með hliðsjón af kröfum 71. gr. stjórnarskrárinnar og niðurstöður þess mats yrðu skráðar í lögskýringargögn. Þetta var ekki gert.
Með lögfestingu heimildar eftirlitsmanna Fiskistofu til drónaeftirlits hefur eftirlitsmönnunum verið fengin heimild til að fylgjast með sjómönnum um borð í skipum sínum með leynd án þess að afmarka með skýrum hætti á hvaða svæði myndavélaeftirlit er til staðar og tilkynna með fullnægjandi hætti um þá afmörkuðu staðsetningu.
Eftirlitsmenn Fiskistofu eru svo undanþegnir þeim skilyrðum sem lögregla þarf að uppfylla vegna sambærilegs eftirlits, þ. e. eftir atvikum að fyrir hendi sé grunur um refsivert brot, fyrir liggi úrskurður dómara sem heimili eftirlitið, ætla megi að upplýsingar fáist sem skipt geti miklu fyrir rannsókn máls og rannsókn beinist að broti af ákveðnum grófleika.
Hin nýfengna lagaheimild Fiskistofu til drónaeftirlits færir eftirlitmönnum stofnunarinnar gríðarlega umfangsmiklar eftirlitsheimildir til af fylgjast með sjómönnum með leynd. Þessi heimild takmarkast eingöngu af huglægu mati eftirlitsmanna. Réttarstaða sjómanna gagnvart Fiskistofu, með tilliti til friðhelgi, er að mörgu leiti sambærileg því að þeir hefðu viðvarandi réttarstöðu sakbornings hjá lögreglu.
Er þessi ríka eftirlitsheimild svo nauðsynleg og aðkallandi að heimila skuli ríkisstofnun sem ekki fer með lögregluvald mun ríkari heimildir til leynilegs eftirlits en handhafar lögregluvalds búa yfir?
Það má efast um að svo sé.
Björgvin H. Fjeldsted, lögmaður og skipstjórnarmaður
